​温涛、王煜宇：改革开放40周年中国农村金融制度的演进逻辑与未来展望 【转】

摘    要：改革开放以来, 我国农村金融制度先后经历了重新确立、改革转型、现代制度构建和创新深化4个阶段, 形成了在顶层设计缺位情况下政府主导自上而下的二元结构系统强制性演进逻辑。这种以“阶段式宏观经济目标”和“阶梯式的区域发展战略”为主要特征的改革逻辑, 虽然在过去也取得了一定成绩, 但尚未打破农村金融难以适应农村经济整体发展态势的格局。因此, 破解农村金融发展的困境、实现农村金融自身可持续发展和服务“三农”发展同步, 必须突破传统思维定势, 以顶层设计与全面配套的方式, 通过克服重点难点带动全局, 用新的思路探索农村金融制度的系统整合、科学创新与协同推进路径。

“金融是现代经济的核心”, 社会主义市场经济条件下破解“三农”问题离不开现代金融的有效支持。改革开放以来, 中央高度重视农村金融体制改革, 农村金融发展取得了长足进步, 为“三农”发展提供了有力支持。特别是近年来中央层面明确提出加快农村金融制度创新, 强调综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施, 推动金融资源继续向“三农”倾斜, 确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低, 金融“支农”力度显著加大。然而, 受制于农村金融制度改革与创新相对滞后, 农村金融的产品供给、服务创新、市场竞争、风险管控及财务可持续等领域依然存在尚未解决的症结, 进而“三农”领域的金融需求与农村金融体系的扩张并未得到有效契合, “三农”发展依然受到严格的金融约束 (温涛, 2017) 。农村金融已经成为影响全体社会成员利益、制约国民经济发展全局的关键问题, 也是社会关注的热点、政治决策的重点和理论研究的难点。因此, 在当前中央高度重视“三农”发展, 致力于实施乡村振兴战略、坚决打赢扶贫攻坚战、决胜全面建成小康社会的现实背景下, 基于农村金融制度改革的阶段总结与分析, 科学揭示市场经济条件下我国农村金融制度演进的逻辑规律和现实障碍, 旨在为进一步深化我国农村金融体制改革, 加快形成城乡经济社会一体化格局提供农村金融制度创新的未来方向及战略思路。

一、改革开放40周年中国农村金融制度的变革历程

总体而言, 改革开放以来我国农村金融制度先后经历了重新确立、改革转型、现代制度构建和改革创新深化4个阶段, 在各阶段农村金融不仅为农村经济发展提供了资金流通、交换的媒介平台, 而且还发挥动员和配置农村地区闲置的社会资金和资本, 分散和转移系统风险和市场风险的作用, 同时也活跃了农村经济发展环境, 并多角度助推农村经济及农业现代化建设。

(一) 农村金融制度重新确立阶段 (1978—1992年)

十一届三中全会以后, 我国开始建立和普遍实行农业家庭承包责任制, 最终废除了人民公社体制, 同时这一时期农村经济体制也逐步完善。为了配合整个农村经济体制改革的推进, 农村金融制度也得到重新确立。1978年中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》中明确提出“恢复中国农业银行, 大力发展农村信贷事业”。十一届三中全会以后, 根据修改后的《农村人民公社工作条例 (试行草案) 》第5条关于“农村信用合作社是集体金融组织, 又是农业银行的基层机构, 办理农村金融各项业务, 执行国家金融部门的职能任务”的规定, 农村信用合作社的政策规定、规章制度、经费开支、人员管理、职工福利待遇等同于银行执行, 农村信用社走上“官办”道路。农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社为主的局面。农村合作基金会也得到了快速发展, 对农村经济的融资需求提供了极大支持, 一项全国性的调查表明农村合作基金会45%的贷款提供给了农户, 24%的贷款提供给了乡镇企业 (熊德平, 2009) 。

(二) 农村金融制度改革转型阶段 (1993—2003年)

中共十四大的召开, 明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后, 农业和农村沿市场经济方向深化的速度加快。与此同时, 农村政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”的格局也逐步形成。1993年11月, 中共十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 确定了我国金融体制改革的总体目标。根据这一要求, 这一阶段农村的政策性金融机构中国农业发展银行成立;农村信用合作社脱离中国农业银行的管理, 成为独立的金融机构, 并逐步推进了改革试点;中国农业银行结束“一身三任”的历史使命, 开始向国有商业银行转变。但是, 在经历了亚洲金融危机, 1997年开始的通货紧缩以及加入WTO金融不断开放后, 我国政府对金融的监管和控制变得更加严厉。1998年, 国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》, 并于随后一年在全国范围内撤消农村合作基金会, 并对其进行清算。这一时期, 以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷, 农村金融制度改革客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。

(三) 现代农村金融制度构建探索阶段 (2004—2012年)

2004年中央“一号文件”以农民增收为核心主题, 由此开启了“三农”发展的新格局。2004年文件规定:“建立健全金融机构服务于农村的体制机制, 明确县域金融组织为‘三农’发展提供服务的义务”、“鼓励、支持社会资本和外资开办直接为‘三农’提供服务的金融机构”。2006年, 银监会公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》, 新型农村金融机构开始建立和发展。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是明确提出建立现代农村金融制度。相应地, 农村金融发展也进入了新的历史时期。渣打、花旗、汇丰等外资银行先后在农村金融市场建立了据点, 四大国有商业银行则开始实施返乡战略, 加上股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开, 我国农村金融业已形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的, 各种金融机构同时并存的新格局, “三农”发展面临的金融约束得到一定程度缓解。

(四) 农村金融制度改革创新深化阶段 (2013年至今)

中共十八大确立了“为全面建成小康社会而奋斗”的目标, 提出解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重, 城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。为了增强金融对“三农”发展的支持作用, 农村金融制度改革创新在这一时期进一步深化。2013年中央“一号文件”首次明确优先满足农户信贷需求, 支持社会资本充分流向农村金融领域, 明确农村金融的首要职能是服务、支持“三农”发展, 优先满足“三农”资金需求。2014年中央“一号文件”首次专章对加快农村金融制度创新做出详尽规定, 分别对各类金融机构提出服务“三农”的要求, 要求发展新型农村合作金融组织、加大农业保险支持力度, 切实发挥金融“支农”功能。2015年中央“一号文件”最大亮点在于提出推动农村金融立法, 而2017年则再次强调积极推动农村金融立法。这一时期, 加快农村金融创新、强化农村普惠金融发展以及金融扶贫创新方面也取得了巨大成绩。2015年七部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》, 意见中指出要紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”的国家战略, 全面改进和提升金融扶贫的有效性。到2015年12月底, 贫困地区的人民币贷款总额达到了4.15万亿元, 同比增长了18.17%, 这为贫困地区注入了大量金融资源, 发挥了积极的减贫作用, 使中国成为了首个实现“联合国千年发展目标”的国家, 对全球贫困减缓的贡献率达到了70%。

二、改革开放40周年中国农村金融制度的演进逻辑

改革开放以来, 上述4个阶段农村金融制度改革存在其特定的规律, 这种规律与制度演进所处的时代背景、经济基础、改革主体性质等因素密切相关, 这种逻辑规律也充分表现为制度演进的基本特征。考察我国农村金融40年来制度演进的主要路径和基本内容, 可以发现, 我国农村金融制度的变革遵循以下4个方面的逻辑特征展开:

(一) 中国农村金融制度变革在3个不同层次上表现为二元结构系统的演化

从整体金融、农村经济和农村金融3个不同层次上, 考察我国改革开放40周年农村金融制度的演进逻辑可以发现, 我国农村金融制度在3个不同层次的系统中, 均表现出显著的二元性特征。首先, 从整体金融系统来看, 虽然在理论上农村金融是我国整体金融系统中不可或缺的有机组成部分, 但我国经济社会的“二元”结构特征, 直接决定了我国金融的“二元性”。相应地, 我国农村金融制度演进, 与整体金融制度演进相比, 一是地位上处于从属地位;二是时间上滞后于整体金融;三是手段上落后于整体金融;四是内部结构与整体金融不对称。其次, 从农村经济系统来看, 虽然在理论上农村金融是我国农村经济系统中不可或缺的有机组成部分, 但农村金融系统具有交叉性特征。政府对农村金融以垂直治理为主, 对农村经济以水平治理为主的特点, 共同决定了我国农村金融制度演进相对独立、难以与农村经济制度演进保持一致性, 因而表现出二元性。第三, 从农村金融系统来看, 我国农村金融制度演进存在两个不同的系统和两种不同的方式。一个是政府主导的依靠强制性制度演进形成的农村正规金融, 一个是民间自发的依靠诱致性制度演进形成的非正规金融。在理论上, 正规金融与非正规金融具有一定的互补性, 但在我国农村金融制度演进中, 对农村经济而言, 前者长期是外生的, 后者是内生的, 二者始终存在冲突和对立, 从而表现出二元性。

(二) 中国农村金融制度变革以政府强势主导的自上而下制度调整为主

改革开放后政府实施的一系列农村金融发展政策措施, 诸如恢复农业银行及其商业化运作和经营, 农业发展银行的新建及其业务范围调整, 农村信用社的隶属关系调整及其规范化运作和商业化、股份合作制改革, 关闭农村合作基金会等, 均采取了政府供给主导、自上而下的强制性演进方式。这种方式虽然降低了制度演进的时滞及磨擦成本, 在一定程度上克服了农村金融体系的脆弱性, 稳定了农村金融市场, 却未必能在较大程度上体现农民群众的意愿和农村经济发展的金融需求, 从而导致金融效率总是难以提高。严厉的金融管制和半封闭的金融环境, 又使这种强制性制度演进成为一种非需求导向性的机制演进。政府是金融制度的主要供给者, 这些措施均是政府从实现自身目标的角度对农村金融市场所做出的制度性安排, 仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发, 显然不能充分满足农村金融需求者的实际需求, 从而在很多方面表现出制度供给上的错位和不足, 并存在较明显的市场化的收缩效应, 使农村金融服务供给滞后于农村金融需求。加之受经济发展程度以及农户经营能力和道德认识水平的影响和制约, 特别是追求资金效益的企业化行为, 使商业性保险、证券、担保、信托投资、租赁等金融机构在农村地区, 特别是在中西部地区农村的业务开展依然困难重重。因此, 完全意义上的农村金融制度体系在中国尚未发育成熟。

(三) 中国农村金融制度变革是强制性制度变迁压制诱致性制度变迁的过程

改革开放40年来, 尽管农村经济主体基于利润动机, 存在自发的、诱致性的农村金融制度创新需求, 但内生于农村经济的“草根金融”总是“野火烧不尽, 春风吹又生”, 甚至在局部地区或某些特殊时期还出现了地方政府发起或推动, 中央政府默认或支持的准正规金融 (如农村合作基金会、金融服务社、村级金融服务室等) , 尤其是在外生的农村正规金融制度供给严重不足或缺乏效率的背景下, 这种内生金融便会自发生成。但与农村经济制度演进不同的是, 这些自发的、诱致性的农村金融制度演进与创新, 非但没有能像农村经济制度那样幸运地得到政府的承认和支持, 而转化为政府推动的强制性制度演进, 反而最终总是被政府强制性地升级、取缔、打压, 而处于“地下”和“非法”状态。在农村正规金融强制性制度演进的压力下, 尽管“草根金融”在农村金融市场中有时也能占据较大比重, 但是, 其依然只能局限于特殊的信用范围内。从表层来看, 由于缺少健全的市场和法律制度等普遍的信用要素, “草根金融”的信用系统之间无法联结成一个大的信任系统, 只能在一个个狭小的区域内独自存在, 无法形成跨越局部的、建立联系各个小系统的上层组织。因此, “草根金融”就始终处于非正式、不规范状态中。从深层次来看, 由于国家对农村金融市场准入的过度管制, 非政府力量建立起来的金融只能是非正规的, 随时都是“打压”和“取缔”的对象。过度压制的结果, 一方面扭曲了市场供求关系, 加剧了供给短缺;另一方面, 偏离了均衡价格, 导致了高价供给。因此, 在强制性金融制度演进压制诱致性金融制度演进的条件下, 尽管非正规金融仍有一定市场, 但因其难以监督, 运行极不规范, 存在较大的风险隐患, 而政府面对风险常常采取的又是“一刀切”的取缔和打压, 从而使农村正规金融与非正规金融始终未能形成“支农”合力和有效的互补配合关系。

(四) 中国农村金融制度变革是在顶层设计缺位下针对机构的反复调整过程

考察农村金融制度演进历程可以发现一个基本事实, 我国农村金融制度变革总是表现为针对机构的不断调整、“就事论事”的应急举措, 整体上缺乏长远的科学规划。中国农业银行经历了1979年2月的重新成立———1994年农业银行和农业发展银行的分离———1997年的农业银行基层业务机构上收———随后的商业化改造;农村信用合作社经历了1977—1978年的彻底“官办”化———1979年划归农业银行领导———1983—1984年恢复合作性质———1986年由人民银行统一管理———1993年与农业银行脱钩———1999年的组建联合社———2004年以来的不断试点改革;农村合作基金会等准正规金融组织成立———发展———取缔的时间则比较短暂;新型农村金融机构自2006年以来相关制度规定也几经调整, 而非正规金融组织更是难以正式成立, 一旦出现很快便被打压和取缔。在金融机构功能定位、金融业务范围调整、金融管理体制和监管制度变革上, 这种不断反复的震荡则更加频繁。需要说明的是农村金融制度变迁在不同阶段表现出的制度不断反复调整的特性, 并不是由农村经济发展所决定的, 也不是农村金融机构作为经营货币的特殊企业自身发展需要而进行的适应性调整, 而是取决于整体经济发展战略、政府行为偏好、整体金融发展需要以及服从于这些因素的行政区划和政府行政管理体制的调整, 调整方式也大多数是按行政机构调整的方式进行, 最终形成了农村金融制度变革按政府目标函数变化呈现“唯机构论”的特征。尽管各阶段根据对农村金融机构发展现状和问题形成了比较有意义的调整反应机制, 但由于缺乏顶层设计的清晰定位, 导致尚未确立适应新时期发展态势、具有操作性的农村金融制度改革整体实施方案。

三、改革开放40周年中国农村金融制度变革的研判与反思

改革开放40年来, 农村金融制度变革因为中国独特的经济发展战略和城乡二元经济结构, 在政府主导下形成了强制性变迁的演进路径, 总体表现为体制内的适应性调整和频繁修改。这种以“阶段式宏观经济目标”和“阶梯式的区域发展战略”为主要特征的非均衡增长战略和政府主导的自上而下强制性制度变迁, 虽然在过去也取得了较大的总体经济绩效, 但同时也带来某些影响深远和诸多不良经济后果。主要表现为农村经济和农业现代化发展相对滞后, 城乡居民收入差距长期居高不下, 城乡二元经济结构和二元金融结构形成固化。这其中, 农村金融发展滞后和农村金融制度创新不足负有不可推卸的责任。

(一) 农村金融问题是新时期中国经济社会发展不可逾越的关键问题, 既有针对农村金融机构的制度调控收效不佳,

自中国农业银行恢复以来, 我国已经进行了40年的农村金融体制改革。2004—2017年, 连续14个中央“一号文件”持续强调了农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性。但是, 长期以来对农村金融机构的密集调控收效甚微。例如, 根据银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》, 2014年末全国组建村镇银行1153家、小额贷款公司8791家、农村资金互助社49家;2016年末村镇银行上升到1519家, 而小额贷款公司下降到8673家。被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅资金匮乏、服务方向偏移, 而且经营状况欠佳、风险较大 (王煜宇, 2017) 。小额贷款公司2015年6月一度达到8951家, 到2016年末减少了278家、人民币贷款减少了131亿元。根据中国银行业协会统计数据, 2014年村镇银行行业整体存贷比高达83.7%, 2015年有所下降仍达到78.6%, 高出监管部门规定的上限;相当数量的村镇银行由于网点少、吸存难、存贷比突破了80%, 短期内时点数据最高的甚至超过200倍, 流动性风险较大。与此同时, 新型农村金融机构农户贷款占比基本上不超过一半, 已经表现出明显的“弃农”倾向, 甚至开始沦为地方政府的融资工具 (冉光和等, 2015;王煜宇等, 2017) 。农村金融的种种问题使我国的农村金融成为整个金融体系的瓶颈和“短板”, 难以满足农村金融服务多样化的需要, 也难以适应社会主义新农村建设和城乡一体化发展的需要。农村金融自身可持续发展能力不足, 严重制约了农村金融服务体系的功能发挥, 由此抑制了农村经济的健康发展。农村金融改革亟待破题。

(二) 中国农村金融问题的根本原因在于制度抑制的长期积累, 而解决问题的关键恰恰在于对既有制度供给形式与内容的改革与创新

改革开放以来, 由于初始条件不足和经济发展战略使然, 以及这种战略在市场经济条件下的延续, 使农村金融制度设计始终被置于国家的工业化、城镇化目标函数之内和服务于“三农”的目标函数之外, 处于“是农非农”的尴尬境地。其“政策+暂行规定”的运作模式, 缺乏对调整对象的深入分析和全面把握, 实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”的窠臼, 严重滞后于农村经济发展的客观需求。无论从形式上还是内容上, 既有的农村金融制度供给既缺乏应有的独立性和稳定性, 又完全疏离“政策性”、“合作性”、“保障性”等本质特征, 造成农村金融制度供给与需求失衡、农村金融制度改革与整体金融制度改革失调、农村金融制度改革滞后于农村经济发展。受农村金融制约, 中国“三农”发展陷入困境, 其核心表现为农民收入增长相对缓慢、可持续增长动力不足、城乡收入差距拉大 (林毅夫, 2012) 。城乡收入差距从1978年的209.8元扩大到2016年21253元, 比例由20世纪80年代初期的1.8∶1逐步扩大到20世纪90年代中期的2.5∶1, 再到2009年的历史最大值3.3∶1, 2016年仍然高达2.72∶1, 如果考虑到农民收入中的实物部分, 实际收入差距可能更大。这不仅给社会稳定和经济发展带来了巨大危害, 也进一步削弱了农村金融可持续发展的经济基础。

(三) 深化中国农村金融制度改革必须基于长远性和全局性的战略考量, 立足服务“三农”与自身可持续发展能力提升, 找准重点、突破难点、严控风险、协同推进

尽管我国农村金融改革已经形成一系列宏观方向性结论, 一些基本政策相应稳定下来, 试点工作也不断铺开 (吴晓灵, 2006;尚福林, 2013) 。但是, 由于缺乏对农村金融战略目标的清晰定位, 农村金融制度供给一直陷入“双重抑制”的境地。一方面, 缺乏对农村金融市场基础条件、宏观环境和运行监管等顶层设计的有效供给;另一方面, 现存制度集中于农村金融机构的调整, 体现出“唯机构”的“单一性”特征, 仓促易变、自相矛盾、急功近利、积重难返。制度运行存在严重的绩效偏差, 具有较严重的“越位”、“错位”和“缺位”问题, 致使目前农村资金依然短缺、农户融资依然困难、农村金融风险问题日益严峻。一般金融机构的不良贷款率农村金融大概是城市金融的5倍 (李勇坚等, 2016) , 农村中小金融机构的风险管理和监管水平亟待提高 (尚福林, 2013) 。近年来, 农村金融在市场准入、内控制度和政府管制等方面的制度问题开始受到关注, 但系统的理论整合远未形成, 深化农村金融体制改革的顶层基础和制度规范仍未夯实 (王煜宇, 2017) 。

(四) 中国农村金融问题的最终解决, 必须充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用, 通过科学的顶层设计逐步将农村金融真正纳入法制轨道

长期以来, 我国农村金融制度改革, 受“工具金融观”、“机构金融观”、“政府金融观”等计划经济金融观的影响, 总停留在“就事论事”、“分分合合”的层面上, 农村金融体系的建设总是忽略法律制度的保障, 而农村金融制度的改革又往往脱离农村金融、经济的现实需求 (王煜宇, 2012) 。历史经验和理论逻辑都无一例外的证明, 农村金融法制化是降低农村金融市场交易成本、维护农村金融市场交易秩序, 促进农村金融市场健康发展, 并最终使农村资金高效转化为农村生产资本, 加快农村经济发展、实现城乡统筹的必由之路。进一步深化中国农村金融制度改革与创新应当向法制化建设层面推进, 必须在把握农村金融制度本质特征的基础上, 科学论证农村金融顶层设计的现实基础与内在要求, 准确定位现代农村金融制度的功能与地位, 系统构造新形势下现代农村金融法律制度的完整框架, 并结合国内外成功经验与本国具体国情提出具体实施方案。

四、中国农村金融制度创新的未来展望

要解决城乡发展不平衡和农村发展不充分, 必须高度重视金融在现代经济体系中的核心作用, 改变农村金融难以适应农村经济整体发展态势的格局。而破解农村金融发展的困境、实现农村金融自身可持续发展和服务“三农”发展同步, 必须突破传统思维定势, 以克服重点难点带动全局, 用新的思路探索农村金融制度的系统整合、科学创新与协同推进路径。

(一) 为了乡村振兴、打赢扶贫攻坚战、决胜全面建成小康社会、实现现代农业化, 必须以顶层设计与全面配套的方式深化农村金融制度改革

农村金融发展的实践经验表明, 农村金融市场有序运行且高效发挥其服务功能, 需要科学立法予以保障。例如, 美国通过《农业信贷法》这一农村金融立法的“顶层设计”, 不断完善农村金融配套体系, 化解农村金融风险, 加强农村金融监管, 提升农村金融效率, 为其最终建成世界上最大、最强和最现代化的市场化农业提供了资本保障。进一步深化中国农村金融制度改革与创新应当遵循“需求分析———目标定位———顶层设计———重点界定———难点突破———风险监控———协同优化———立法规范”的思路, 向法制化建设层面推进, 必须通过顶层制度的有效供给为农村金融部门发展和农村金融市场有序运行保驾护航。

(二) 农村金融改革要在制度层面矫正对农村金融机构的金融压抑和过度干预, 在破除垄断和引导动态竞争的同时, 要淡化显性的差别对待和隐性的政策排斥

1997年农村金融改革以来, 中国农业银行撤出农村, 导致农村信用合作社一社支“三农”局面的形成, 农村信用合作社一家独大的垄断局面直接导致大量农户的信贷需求无法得到满足。近年来, 新型农村金融机构的异军突起和改革中成型的农村商业银行备受监管部门和地方政府的青睐, 而内生于民间带有农民自身特点的互助合作金融却备受冷落, 进而被弱势化和边缘化。一些农村金融机构受政府“善意”的干预过重, 另一些又苦于优惠政策无法覆盖。农贷市场结构的形成带有浓厚的行政意志, 既往的农贷体系修补和市场调整更多体现的是供给导向和监管倾向, 很大程度上忽视了需求方的行为特征及其产生效果的过程, 因而不断调整的农村金融市场也无法有效满足具有庞大基数的普通农民的信贷需求。可见, 只有在政策层面淡化对不同农村金融机构显性的差别对待和隐性的政策排斥, 才有望通过多种形式满足“三农”信贷需求, 进而迎合农民的利益诉求、农村经济实体的发展动机和传统农业弱质性的修复要求。

(三) 农村金融的未来发展绝非强求“三农”领域来适应中国的现代金融体系, 相反, 需要农村金融体系在变革与调整中审视农村金融生态、环境和伦理, 提供适应乡土社会经济、文化和历史的现代金融服务

一方面, 从农户获取非正规贷款的角度来看, 农户之间友情借贷主要是基于中国农村“熟人社会”的环境, 具有“村庄共同体”的特点, 农户的“圈层结构”表明农户对圈子内的人的信任是道德化的, 具有良性导向的金融伦理约束;而农户对不熟悉或陌生的人或事物是不信任的, 这是农村金融生态环境天然弱化以及缺乏必要的道德诱导和制度规范的结果。另一方面, 对于正规贷款而言, 因为多数农户受教育程度有限并且获取信息的渠道有限, 所以要求农户主动适应和迎合金融体系是有难度甚至是不现实的, 复杂而繁琐的贷款流程、手续和方式本身就是对作为“低端客户”的农户的一种排斥, 大多数农户需要“来回跑”并且四处疏通关系才能获得贷款, 农户“贷款难”是现实的难题。为了有效缓解农户的贷款问题, 要通过制度安排、体系设计、产品创新、功能延伸等方面体现多样性和特色性, 以适应农村社会金融环境, 农村金融需要以内嵌于农村社会的角色提供金融服务。

(四) 农村金融制度改革要通过一系列倡导“良治”与“善治”的行政法规体系和市场监管体系营造良好的市场环境, 化解市场的劣化机制, 保障农贷市场的公平性与正义性

农村金融市场是在外部政策资源注入下持续运行的, 中央政府及宏观政策提供的面向“小微”、“三农”的定向降准、降息是国家层面“善意”的体现。然而受宏观经济波动、乡村基层治理变迁的多重作用下, 农贷市场中存在大量农贷资金被农村中的精英把控, 其中不乏不法分子通过非法手段俘获农贷资金, 相应也并非把有限的资金用于农业生产, 甚至投放到高利贷之中, 农贷市场的公平性与正义性遭受考验与挑战。这样的现象便对一系列倡导“良治”与“善治”的行政法规体系颁布实施和市场监管体系提出了现实要求, 处理违规违法事件、淡化不公平现象是纠正劣化市场环境的基础, 在此之上开展的农村金融才能长期、可持续地服务“三农”。

(五) 农村金融制度改革要激励与引导大型金融机构的支农战略及服务创新, 促进其在业务拓展、运作模式、企业文化、风险控制等方面实现支农与自身运行并重, 进而向广大贫困群体、农业现代化和产业化主体提供长期、可持续、有特色的优质金融服务

大型商业银行在服务“三农”客户方面存在较严重的信息不对称问题, 需要在搜寻与处理客户信息上花费较高成本, 并且存在防范风险难度大、甄别客户交易费用高等现实难题。因此, 大型商业银行天生就不具备服务“三农”客户的内在动力和客观条件, 相关涉及“小微”、“三农”领域的信贷投放、产品营销在一定程度上是基于其社会责任的附属业务。如何在市场机制主导的规则下把服务“三农”变为农村金融机构的主营业务, 迫切需要相关的制度供给和机制设计。农业银行成立“三农金融事业部”进而实行独立的运营和管理模式, 有望通过对传统业务以及体制机制的创新实现全心全意服务“三农”的目标。

(六) 农村金融制度改革要重视正规金融与非正规金融的协调性与互补性, 把握农村金融与城市金融的整体性与相关性, 厘清政策性、商业性与合作性金融的功能特色和作用边界

长期以来, 农村非正规金融和正规金融并行运行表明, 缺乏储蓄能力的农村正规金融市场需要非正规金融的功能性补充, 农村正规金融和非正规金融并不具备替代性。因此, 强调其产生效应的协调性和功能互补性是关键问题, 同时合理引导非正规金融的规范化也同样重要。农村金融体系是中国金融体系中的一部分, 农村金融体系的资金外流和资金流入实际上是农村金融与城市金融的一个动态平衡, 要在时代发展需求的现实背景下, 充分发挥城市金融和农村金融的互利、互惠和互补关系。同时要认识农村金融市场政策性、商业性和合作性金融的作用边界, 因地制宜、因时制宜, 发挥其不同的特色功能。

——END

编者注：

• 本文转自：
  温涛、王煜宇，改革开放40周年中国农村金融制度的演进逻辑与未来展望，农业技术经济 2018,(1),24-31

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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